자치경찰의 역사

촛불혁명으로 이루어진 문재인정부의 100대과제 중 고르게 발전하는 지역 11개항목 중 77번째 교육부의 교육자치와 행자부의 세종특별시 및 제주특별자치도의 분권모델의 완성에 편승되어 자치경찰제가 그 후속 대안으로 제시되어 문재인정부의 자치경찰제 실천 의지를 진행 중에 있다.

그동안 우리나의 자치경찰 논의는 1945년 국립경찰이 창설이후 우리나나의 자치경찰은 1997년도 이전에는 활발하게 전개되지 못하였다. 1948년 7.17일 정부조직법제정당시 미군정과 정치적 중립을 위한 지방자치화의 일환으로 자치경찰제를 논의 하였으나 중앙집권적 국립경찰형태로 결정되었으며, 1955. 9. 11. 국무회의에서 자치경찰적 요소를 도입한 경찰법 안을 상정·심의하였지만 폐기한바 있으며, 1960.5.24. 4.19혁명에 따른 경찰중립화법안에 기초하여 국립경찰과 자치경찰의 이원화 여부를 검토한바 있으며, 1985.12 치안본부에서는 “2000년대를 향한 경찰발전방향”이란 기획안에서 자치경찰제 도입 안 마련을 제시한 바도 있었다. 1990년도에는 행정쇄신위원회의 “경찰행정 쇄신 방안”중 ‘경찰조직개편안’에서 장기적 접근방법으로 자치경찰제도입을 검토한바 있고, 1997.12월 대선에서 국민회의는 자치경찰제도입을 공약으로 대통령당선자 김대중은 자치경찰제 도입을 천명하기에 이르렀다.

노무현 전대통령은 이른바 제주특별자치도내 실험적 자치경찰제를 도입 코져 2005년 11월 3일에 자치경찰 법안이 국회에 제출되면서 이론에서 실제가 형성되기에 이르렀다. 이 법안통과 이후 2006년 2월 이후 제주특별자치도의 자치경찰의 시행령 제정, 조례·규칙안, 표준협약안마련 등 채용·시험·교육·시설·장비·복제 등 지방분권로드맵에서 지방자치경경찰의 로드맵을 완성해 갔다. 이에 제주자치경찰의 시범실시는 2007년 초에는 평가·1년간의 문제점 발굴·개선 등 보완을 진행하였다.

경찰청의 자치경찰 대비

자치경찰조직은 각 국가 혹은 지역사회마다 정치·경제·문화적인 여러 변수들에 의해 영향을 받으므로 그 구성이 모두 동일하지 않으며, 특수성을 가지기도 하다. 일찍이 역사적으로 볼 때 거의 모든 국가 혹은 사회는 그 구성원의 암묵적 혹은 명시적 합으로 만들어낸 규범이나 법률에 대한 위반을 통제할 필요가 있다는 점을 인식해왔다. 따라서 구미의 경우 로마 근위대 (Praetorian Guard), 앵글로 색슨 시대의 십호반제도(tithing system), 우리나라의 고려시대 순군마호부 조선시대 포도청같이 사회를 보호하기위해 일종의 경찰형태를 가진 조직을 결성하여 운영해 왔다(최응렬 ; 2015).

그동안 경찰수뇌부의 자치경찰제도에 대한 대비는 최기문(현.영천시장) 전,11대 경찰청장의 “한국적자치경찰제 확립방안에 관한연구”와 강역규(현.경우회 회장)전,경찰대학장의 “자치경찰제의 재정운영방향에 관한연구”, 그리고 김충남(현,관동대 교수) 전, 분당서장의 “자치경찰제의 도입과 경찰의 수사권독립” 또한 윤재옥(현,자유한국당 국회의원)전 경기청장은 “자치경찰제 도입의 준거와 합리적인 도입방안” 또한 이강덕(현,포항시장)전 해양경찰청장은“경찰관할 구역의 합리적 조정방안”에서 자치경찰에 대한 대비를 하고 있었으며, 또한 현,경찰청 정보국 송민헌 치안감은“우리나라의 자치경찰제 도입 및 제도 정착에 관한 고찰”등을의 논문을 발표하였고 이밖에 자치경찰에 관련된 20여편의 논문과 학술지 기고가 경찰청의 자치경찰제도에 대한 유비무환의 내용이 보고되고 있다.

문제인 정부의 자치경찰 추진사항

지난해 6월21일자 정부의 자치경찰법안은 검.경수사권조정안을 발표하면서 경찰의 1차수사권과 종결권을 제시한바있으며, 이전에 제주특별자치도 자치경찰단에 1단계로 국가경찰 사무인력 27명을 제주자치경찰확대 시범운영추진에 따른 인원 확충 차원에서 그리고 지난해 7월5일은 2단계 확대시범운영추진 에 따른 생활안전 여성청소년 43명과 제주동부서에 112요원 53명을 비롯 하여 총 96명의 국가 경찰을 파견한 바 있다.

1995년 본격적인 지방자치제 시행이후 2000년 이전까지 논의된 자치경찰제의 주요 내용들은 단순히 법적․이론적 측면에서 경찰의 권한과 책임의 소재에 따라 국가경찰과 자치경찰로 구분하고 있다. 이에 대한 대비로 경찰청에서는 2019년 2월중 현재 교육행정자치를 벤치마킹한 일선 경찰관들의 신분 불안해소 차원에서 몸은 자치경찰단 소속하에 지방자치자체단체장 소속하에 두되 자치경찰이면서도 신분만은 국가경찰의 신분을 유지할 수 있도록 법안을 정부와 협의 추진 중에 있다. 이렇게 함으로써 소방직 지방공무원이 국가직 전환하고있는 마당에 경찰의 지방직 전환으로 주민행정자치, 교육행정자치, 소방행정자치, 경찰행정자치의 4대 주민자치의 행정기능이 실현 가능하리라 보고 있다.

자치경찰의 선발과 교육훈련 문제점

그동안 실험적 제주자치경찰이 보여준 바와 같이 2019년 서울시, 세종시, 제주시 등 시범실시 3개 자치도시에서 자치경찰은 국민들의 삶에 직접적인 영향을 주는 최일선 치안서비스 공급자의 역할을 하게 된다. 이러한 면에서 자치경찰의 선발과 교육적 측면에서 자치경찰 중 자치 순경의 담당배치 지역의 치안 역할은 매우 중요하다. 이에 자치경찰의 교육훈련(Education& Training)의 메카로서 국민을 향한 인권의식과 향상된 치안 써비스 그리고 현대사회에 맞는 투철한 국민의식 능동적인 엘리트 자치경찰양성이 필요하다 하겠다. 현재 신규 경찰교육의 요람인 중앙경찰학교에서의 제주자차경찰의 교육훈련은 그동안 약200여명의 제주특별 자치도에서 경찰현장 근무에 따른 자치경찰의 선발 수탁, 위탁 교육을 실시해왔으나 이에 따른 문제점을 몇가지 제시해본다.

첫째, 중앙경찰학교에서 국가경찰의 신임순경 교육훈련(Education& Training)기간이 32주(8개월)인 반면 자치경찰의 신임자치순경 교육훈련(Education& Training)은 24주(6개월)인 자치경찰의 수·위탁 운영상의 많은 문제점이있고 자치경찰제의 시범운영과 전면 실시에 대비하여 많은 문제점들이 있다.

둘째, 국가경찰의 교육훈련(Education& Training)과 편승된 현, 교육제계는 제주자치경찰에게 중앙경찰학교만의 8주간의 실습교육훈련과 제주 인재개발원에서 현장실습과 병행한 별도의 특별사법경찰 실무교육인 자치경찰 교육훈련 4주에 대한 프로그램을 실시하고 있으나 전국적인 대규모 자치경찰모집에서 교육까지를 고려한다면 적게는 이중적 교육현실 체계에 문제점을 보완이 시급한 실정이다.

셋째, 사실 선발에서 임용까지 자치경찰의 별도의 교육훈련기관이 필요하다는 것이다. 현재 구조와 같은 국가경찰교육훈련 기관에서의 수탁. 위탁 관계로 교육훈련을 실시로인한 많은 문제점이 발견되고 있으나, 자치경찰의 기대감과 2022년 전면실시에 따른 기대감과 국가경찰의 자치경찰 전환에 따른 지방자치 행정에서의 자치경찰의 교육에 별개로 자치경찰교육기관이 필요하다. 혹자는 전국에 분포된 기성대학 경찰행정학과를 활용하는 제시하가도 하지만 한계가 있을 것으로 보이며, 미래를 크게 내려다 보면 자치경찰의 선발부터 교육훈련과정까지 책임성을 갖고 운영의 미가 절실히 전체를 아우르는 자치경찰 교육기관이 반드시 필요하다 하겠다.

자치경찰의 제정운영에 관한 문제점

2017년 11월 18일 자 경찰청 소속 경찰개혁위원회는 자치경찰에 대한 그간 논란이 된 기초단위 자치경찰제와 광역단위 자치경찰제의 논란을 광역단위 자치경찰제를 권고하면서 100여개의 국가경찰과 자치경찰의 세부적인 사무범위와 국가경찰의 재정부담 범위 등을 발표한바 있다. 이는 자치경찰의 근간으로 여겨지는 재정에 대한 권고안으로 첫째, 자치경찰 출범 초기에 국가경찰에서 이관된는 인력과 필요한 일부장비에 대해서는 국가가 부담한다. 둘째로 경찰서 지구대, 파출소, 치안센타 등 국가경찰 건물에 대해 자치경찰과 공동으로 지원을 활용하는 안안을 검토한다. 는 내용이다.

당시 권고안을 권고 받아들일 수 있지만 정부의 자치경찰변동의 주체인 경찰청의 의미는 매우 크다고 볼 수 있다. 지방재정의 열악성을 감안하면 재정 없는 자치경찰제의 전면실시 자체가 의구심 마져 들 정도이므로 그 의미는 매우 크다고할 수 있다. 이에 앞서 언급한 경찰청(경찰개혁위원회)의 우려도 자치경찰제의 조직 구조는 시도지사 소속하의 자치경찰이며 신분과 재정적인 면에서의 국가직 유지를 하는 방안을 2019년 2월중 국무회의 심의를 토대로 국회소법률 안을 제출할 예정이다. 경찰청의 이러한 상황에까지 이르게 된 연유에는 15만에 육박한 대단위 경찰조직에 대한 속속들이 동요 없는 중앙정부에 국가경찰권 유지를 버팀목삼아 수사권과 지방자치 경찰권의 이관이 이라는 급격한 조직의 변화에 「경찰관 개개인의 흔들림」을 최소화하는데 경찰청과 이해관계를 가진 중앙정부, 지방자치단체, 각 정당들의 이해관계, 수사권독립과 관련된 법무부의 검찰. 행정자치부의 경찰청간 충돌 등 정치적 상황도 큰 부분을 차지하겠다고 여겨진다. 이는 자치경찰제도 도입에 관한 정치적 무관심과 “수사권이라는 더 큰 권한을 잃는다”는 검찰 소외 쪽의 무언의 반박심리와 압박심리가 더 동시에 큰 작용을 했으리라고 본다.

소 결

국민 곁에 다가가는 자치경찰제는 결국 경찰의 수사권독립과 맞물리면서 많은 문제점 도출되어 큰틀에서 인사과 재정 문제만 해결된다면 자치경찰제는 순탄한 기로에 서게 된다. 이는 자치경찰제 하나만 놓고 보면 경찰의 수사권독립이 이루어지지 않으면 결론적으로 광역지방자치단제장이 검찰의 지휘를 받는 형태가 되어 자치행정의 불합리함이 초래됨을 명심하면서 문재인 정부의 100대 공약 「골고루 잘사는 지역사회」에 행전안전부의 공약사항 77호인 세종,제주 분권 모델 완성으로 가는 길이라 하겠다. 더불어 전국지방 자치행정의 시행착오를 거듭 나오지 않길 바라면서 2019년 제주,세종,서울시의 자치경찰제 시범실시와 2022년 자치경찰제 전면실시의 골고루 잘사는 지방정부 실현에 성공을 기원한다.

글쓴이: 한진태 동국대학교 경찰학박사 수료, 前 중앙경찰학교 자치경찰교육 전담 교수

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